Референдум про НАТО і ЄЕП: між законом і Конституцією

Зволікання вирішення цього питання засвідчує, що українська еліта все ще не навчилася розв’язувати складні проблеми виключно правовим шляхом.
Ми опускаємо політичні аспекти цієї проблеми, зокрема аналіз мотивації ініціаторів референдуму, доцільності чи "вчасності" його проведення. Ми опускаємо, крім того, світоглядні позиції ініціаторів референдуму, постановку ними дилеми для українців, котра полягає у виборі між організацією європейських демократій і утворенням пострадянських авторитарних режимів – це окрема тема розмови.
Нас зацікавлює юридичний аспект проблеми, тобто її оцінка з точки зору чинного законодавства.
Що ми маємо на сьогодні? Ініціативні групи зібрали більше чотирьох мільйонів підписів. 29 грудня 2006 р. ЦВК на своєму засіданні визнала їх. Це демократичні реалії, а не "антидержавна акція", як висловлюються деякі ЗМІ. Здавалося б, єдиним логічним продовженням всього цього має стати виголошення Президентом України всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, як це передбачено ст.72 і п.6 частини першої ст.106 Конституції України.
Але "очевидність", як і всьому іншому, є досить умовною. Виникає кілька суттєвих запитань.
Закон 1991 р. про референдум і
позиція Конституційного Суду
Починаючи розмову про призначення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, слід нагадати кілька конституційних норм. По-перше, Конституція встановлює, що "організація і порядок проведення виборів і референдумів" є питанням, яке визначається виключно законом України (ст.92). Саме з законом України якраз і є проблеми. Це важливо підкреслити, бо, по-друге, згідно статті 19 Конституції органи державної влади – і Президент, природно, серед них – "зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".
Так от, з приводу даної проблеми стверджуємо: на сьогодні всеукраїнський референдум за народною ініціативою не може бути виголошений і належно організований на основі Закону "Про всеукраїнський і місцеві референдуми", який був схвалений ще 3 липня 1991 р., тобто в радянські часи, до утворення незалежної української держави. Підкреслимо, названий закон не годиться не тому, що застарілий, а тому, що системно конфліктує з нормами Конституції України.
Ми не єдині в такому висновку. Такої ж точки зору дотримується цілий ряд вчених-теоретиків і конституціоналістів всередині держави, ряд міжнародних інституцій, які висловлювали позицію ще в 2000 р. з приводу тогочасного всеукраїнського референдуму, зокрема Венеціанська комісія, Парламентська асамблея Ради Європи. Остання, наприклад, апелювала до Президента Л.Кучми з проханням "відкласти проведення референдуму доти, доки не буде прийнято новий закон щодо порядку проведення референдуму". Тогочасний Президент, правда, жодною мірою не реагував на них.
Сьогодні вважаємо: необхідно спочатку розробити і схвалити новий закон про референдум, а вже після набуття ним чинності організовувати такий спосіб безпосередньої демократії, яким є референдум. Але Конституційний Суд на сьогодні з приводу всеукраїнського референдуму за народною ініціативою має протилежну позицію, висловлену ще 27 березня 2000 р.
Про що йдеться? У мотивувальній частині рішення 27 березня 2000 р. Конституційний Суд сформулював: "З огляду на положення статті 8 Конституції України щодо прямої дії її норм Конституційний Суд України дійшов висновку, що частина друга статті 72 Конституції України встановлює первинну і принципово важливу правову основу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Цей референдум може бути проведений відповідно до чинного законодавства" (виділено нами – автор). У той час йшлося про всеукраїнський референдум, призначений Президентом на 16 квітня 2000 р. з питань внесення змін до Конституції. Наведена правова позиція Суду не була пізніше змінена. Відзначимо, з березня 2000 р. і до сьогоднішнього дня Закон "Про всеукраїнський і місцеві референдуми" також не змінювався, за винятком деяких норм про місцеві референдуми.
Конституційний Суд – авторитетний орган, дискутувати з яким не хочеться. Ним, по суті, було визначено, що Закон "Про всеукраїнський і місцеві референдуми" діє у частині, котра не суперечить положенням Конституції 1996 р. І це справді так. Але на сьогодні ніхто не знає, в якій саме частині Закон є чинним, бо сам Конституційний Суд не окреслив цю частину. Правду кажучи, останнє орган конституційної юрисдикції й не може зробити за власною ініціативою.
Виходячи з наведеного, спробуємо оцінити ситуацію з виголошенням всеукраїнського референдуму про НАТО і ЄЕП, виходячи якраз із норм чинного законодавства, відповідно до якого, – позиція Конституційного Суду України, але не наша, – "референдум може бути проведений". Давайте аналізувати.

Чи є законні підстави
для призначення референдуму?
Президент передовсім спробує з’ясувати підстави для видання ним указу щодо виголошення всеукраїнського референдуму – і не зможе.
Чому? Тому що у Законі України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. (далі Закон) сам глава держави узагалі не згадується серед суб’єктів права на призначення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Положення ст.13 вказаного Закону передбачають, "якщо цього вимагають не менш як три мільйони громадян України, які мають право брати участь у референдумі", то всеукраїнський референдум призначається, але не Президентом, а Верховною Радою. Тим не менш, таке повноваження для Президента передбачене нормою Конституції, котра має вищу юридичну силу порівняно з нормою Закону. Але при цьому Конституція не визначає, з якого саме питання може бути проведений всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Зате Закон 1991 р. чітко це встановлює у тій же ст.13, а саме: "з питань затвердження або скасування Конституції України, а також з питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, Президента України" (виділено нами - автор). В останні роки з наведених питань ніхто і підписів не збирав в Україні, і не ставив вимоги про виголошення референдуму.
Ще раз підкреслимо: у тих питаннях і процедурах, які визначаються Конституцією, звісно, застосовуються її норми, але з тих питань і процедур, котрі не прописані у ній, діють норми Закону, хоч і застарілого.
З наведеного випливає: в Україні глава держави призначає всеукраїнський референдум за народною ініціативою, але лише з питань, визначених Законом 1991 р. Як відомо, саме з перелічених вище питань ніхто не ставить вимоги про виголошення всеукраїнського референдуму.
Спонукання Президента призначати всеукраїнський референдум за народною ініціативою з питання, не передбаченого чинним законом України для такого виду референдуму, означає підбурення його до незаконних дій. Президент не лише не повинен, а й не може вийти за рамки Закону.

Що має бути у змісті рішення
про виголошення референдуму?
Перед виданням указу про виголошення всеукраїнського референдуму, глава держави спробує визначити зміст свого рішення. Конституція України не визначає цього жодним рядком. А Закон врегульовує і доволі чітко – "У рішенні про призначення референдуму визначається дата проведення референдуму, зазначається назва проекту закону, рішення, зміст питання, що виноситься на референдум" (частина перша ст.22 Закону). Цікаво, про який проект закону йде мова при постановці питання про вступ до НАТО? Про жодний. У такому випадку, який проект закону (рішення) Президент повинен помістити до указу про виголошення цього референдуму?!
А що ініціатори референдуму? Ініціаторами скромно пропонується лише відповісти в ході всеукраїнського референдуму на такі запитання: "Чи згідні Ви з тим, щоби Україна стала членом Організації Північноатлантичного договору (НАТО)?" і "Чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом з Російською Федерацією, Республікою Казахстан і Республікою Білорусь, згідно з Договором про формування Єдиного економічного простору, підписаного 19 вересня 2003 року?".
Наші судження опираються не лише на розуміння норм Закону 1991 р., а й на практику його застосування, що вже мала місце в недалекому минулому. Якщо пригадаємо всеукраїнський референдум за народною ініціативою 16 квітня 2000 р., то його ініціатори чітко передбачили винесення на нього, крім змісту запитання, також проекти тих норм, якими пропонували змінити чи доповнити Конституцію України.
А сьогодні? А зараз, подібно соціологічному опитуванню, пропонується лише відповісти на два запитання, не приймаючи при цьому жодних рішень. По суті, йдеться про з’ясування ставлення суспільства до певних проблем, хоча й справді важливих. У такому вигляді все це схоже на дорадче опитування громадян (консультативний референдум), який згадується Законом у ст.46. Але згідно Закону 1991 р. консультативний референдум – це одне, а референдум за народною ініціативою – це щось зовсім інше. З огляду на спосіб призначення і юридичні наслідки дорадчого опитування, можемо твердо констатувати: Конституція України взагалі не передбачає такого різновиду народного волевияву.
Резюме: згідно і Конституції, і Закону 1991 р. Президент України не виголошує дорадчого опитування за народною ініціативою, тобто консультативний референдум, у ході якого не приймається закон (рішення), а лише з’ясовується громадська думка. Тому вимоги від Президента виголосити дорадче опитування серед громадян України, результати котрого і так не будуть обов’язковими для органів державної влади, не узгоджуються з чинним законодавством. Схоже, що й самі ініціатори запланували щось зовсім інше. Готуючи всеукраїнський референдум, його ініціатори, як нам здається, повинні були залучити фахівців для розробки відповідних законопроектів, щодо яких і повинен би виразити своє ставлення український народ в ході всенародного голосування – але вони не зробили цього.
Президент зараз не може виправити ситуацію і скласти за них проекти тих законів (рішень), яких вони не сформулювали ще до збирання підписів, коли планувалася дана акція.

Президент має альтернативи
Конституція України передбачає, як уже вище було сказано, що Президент "проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою" (пункт 6 частини першої ст.106). З наведеної норми автоматично не випливає його обов’язку це робити навіть при зібранні необхідних підписів. Так само, наприклад, встановлено конституційною нормою, що він "припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією" (пункт 8 цієї ж статті), проте, звісно ж, він не зобов’язаний цього робити – цього ж ніхто не стане заперечувати.
Закон 1991 р. і в цьому питанні містить більш розгорнуті приписи, які надають Президенту певні альтернативи.
Згідно ст.21 Закону орган, який уповноважений на призначення референдуму (у Законі, як ми вже відзначали, згадується не Президент, а Верховна Рада), у місячний строк після одержання належним чином оформленої пропозиції "приймає одне з таких рішень: 1) про призначення референдуму; 2) про відхилення пропозиції про проведення референдуму у разі наявності серйозних порушень цього Закону, які впливають на підстави для призначення референдуму; 3) про прийняття рішення, яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без наступного проведення референдуму".
Чинне законодавство, отже, визначає: Президент наділений повноваженням видати указ не лише про виголошення референдуму, а й із деякими іншими варіантами. Президент вправі видати також указ про відхилення пропозиції про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою на підставі, наприклад, невідповідності питань, які на нього виносяться, нормам Закону 1991 р. А вони справді не відповідають, про що вище вже було відзначено.
Хоча Конституцією цього не передбачено, проте Закон встановлює повноваження органу, який уповноважений на призначення референдуму (повторимо, Конституція визначає Президента, а Закон – Верховну Раду), прийняти рішення, "яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без наступного проведення референдуму". Так як чітка вимога ініціаторами референдуму не сформульована, варіантів справді може бути декілька. Наприклад, враховуючи, що Україна не є членом НАТО і про вихід із цієї організації не може бути мови, Президент гіпотетично може видати указ про ініціювання заходів щодо прискорення вступу до НАТО, без проведення референдуму. Інший варіант – враховуючи, що Україна і так є членом ЄЕП від квітня 2004 р., а не лише бере деяку "участь" у ньому, як ставлять у запитанні ініціатори референдуму, Президент може видати указ про ініціювання виходу України з ЄЕП, без проведення референдуму. Це видається за жарт, якби не було передбачене нормами Закону, згідно якого референдум "може бути проведений", якщо ще раз нагадати позицію Конституційного Суду. До наведеного підкреслимо, що точно визначити ту частину Закону 1991 р., яка відповідає Конституції і на основі якої "може бути проведений" референдум, є справою доволі складною.

Висновки
Якщо робити висновки, то чинне законодавство про всеукраїнський референдум (Конституція України і відповідні норми Закону 1991 р.,) не дозволяє Президенту призначити всеукраїнський референдум за народною ініціативою з питань про вступ до міжнародних організацій чи міждержавних об’єднань. Воно не передбачає також призначення Президентом дорадчого опитування (консультативного референдуму) з цих питань. Можливе відхилення указом Президентом пропозиції про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з вищенаведених підстав, припускаємо, за поданням ініціаторів референдуму буде перевірено Конституційним Судом. Це і стане крапкою у кількарічній епопеї з референдумом.

Василь Лемак
доктор юридичних наук, професор
Ужгородський національний університет

 

29 січня 2007р.