Імперативний мандат віддаляє демократію в Україні

Відновлення демократії – процес не лише не завершений в Україні, а часто не має поступального характеру. Це підтвердилося 12 січня 2007 р. Схвалення цього дня Верховною Радою Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу депутатів Верховної Ради Автоном-ної Республіки Крим та місцевих рад" (далі Закон) завершило процес "імпе-ратизації" мандатів депутатського корпусу. За межами імперативного манда-ту залишилися лише депутати сільських і селищних рад.
Імперативний мандат завойовував свої позиції поступово, починаючи, як це не парадоксально, в ході помаранчевої революції.
Крок перший. Нагадаємо, що першим кроком у цьому напрямі стала політична реформа, вироблена в умовах авторитарного режиму. Конститу-ційні зміни, які готувалися не для постпомаранчевої країни, з 1 січня 2006 р. ввели новий для країни інститут імперативного характеру мандату члена па-рламенту. І хоча усі без винятку європейські держави – члени Європейського Союзу у своїх конституціях не лише не визнають, а й прямо забороняють цей самий імперативний мандат, ініціаторів реформи в Україні це не зупинило.
Отже, в нашій країні на конституційному рівні вищим керівним орга-нам політичних партій було надано безпрецедентне право – позбавляти ман-дату того народного депутата України, котрий втратив зв’язок із своєю пар-тійною депутатською фракцією. Не можна оминути юридичну техніку фор-мулювання такої підстави – "невходження народного депутата України, об-раного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних пар-тій), або виходу народного депутата України із складу такої фракції" (п.6 ст.81 Конституції). У попередньому складі парламенту динаміка міжфрак-ційних переходів справді була високою – це стало однією з ключових про-блем його політичної структурованості. Проте, щоб усунути проблему між-фракційних переходів, політичним партіям було надано право достроково по-збавляти депутата його мандата за ширшого переліку підстав і навіть взагалі без них, бо, наприклад, виключення депутата зі складу фракції буде автома-тично означати його "невходження" до неї.
Можна дискутувати на рахунок того, чи вирішить такий специфічний підхід старі проблеми, чи створить ще більше нових, проте однозначно стве-рджуємо: конституційної норми з подібним змістом немає в жодній консти-туції зарубіжної Європи. Європейською конституційною практикою було відкинуто процедуру відкликання члена парламенту виборцями, тим більше – політичними партіями.
Цього видалося замало українським прихильникам імперативного ман-дату і вони поставили перед собою чергову ціль – поширити його на депута-тів місцевих рад. Досвід європейських демократичних держав для нинішньо-го депутатського корпусу Верховної Ради України, схоже, не є авторитетним. Нашого законодавця не зупинило те, що і в Російській Федерації у 2005 р. в ході оновлення виборчого законодавства навіть Володимир Путін руками фракції "Єдина Росія" все таки відмовився від подібної ідеї, бо це би дискре-дитувало його країну.
Крок другий. Якщо перший крок було зроблено 8 грудня 2004 р., коли парламент, по суті, змушений був схвалити у пакеті зміни до Конституції і Закон про особливості застосування закону про вибори Президента, створи-вши у такий спосіб законодавчі основи для третього туру президентських ви-борів, то зараз ситуація кардинально інша. Якщо у грудні 2004 р. частина па-рламенту погодилася на діючий нині антизахідний варіант конституційних змін задля законодавчого виходу з політичної кризи, то сьогодні парламе-нтсько-урядова коаліція разом з частиною опозиції демонстративно і ці-леспрямовано пішли на введення імперативного мандату депутата міс-цевої ради, знаючи про неприйняття цивілізованим світом цього інсти-туту.
Той хто вважає, що політичні партії отримали механізм впливу на не-дисциплінованих депутатів, глибоко помиляється. Якщо читати оновлений пункт 5 статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", то з нього стає зрозуміло: вищий керівний орган політичної партії (виборчого блоку політичних партій) наділяється повноваженням приймати рішення про відкликання та дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради (крім депутата сільської, селищної ради) за доволі нечіткими підставами. Якщо бути конкретним, то повноваження депутата місцевої ради можуть бу-ти достроково припинені, якщо він:
1. не подав заяву до місцевої ради про входження його до складу депу-татської фракції відповідної місцевої організації політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчими списками відповідної місцевої орга-нізації якої його було обрано депутатом місцевої ради;
2. вийшов зі складу депутатської фракції (подав особисту заяву про ви-хід зі складу депутатської фракції або перейшов в іншу депутатську фрак-цію);
3. відкликається з інших підстав, встановлених вищим керівним орга-ном політичної партії (виборчого блоку політичних партій).
Тобто, закон встановлює дві підстави для дострокового припинен-ня повноважень депутата місцевої ради, а, крім того, уповноважує керів-ний орган партії (блоку) довільно встановити будь-які інші підстави для цього.
Відроджуючи радянську традицію, ще більш нечітко сформульовані підстави для відкликання виборцями депутата Верховної Ради АРК. Чого се-ред них лише не є: і "порушення депутатом Конституції і законів України, інших актів законодавства", і "незадовільне виконання депутатських обов’яз-ків", і "використання депутатського мандата в особистих та корисливих ці-лях", і навіть "систематичне порушення норм етики і моралі" (пункт 2 Зако-ну). Український законодавець напевно не дуже чітко уявляє, що "порушення законів України" - це і перевищення швидкості водієм і перехід пішоходом вулиці на червоне світло світлофора, про "порушення норм моралі" і говори-ти не варто. При усій повазі до моралі, ніхто точно не знає змісту її норм. Ча-стина суспільства, наприклад, всерйоз вважає глибоко аморальною участь депутатів рад різного рівня у прийнятті рішень про виділення земельних ді-лянок фізичним особам без проведення аукціонів, проте самі вони і спрямо-вуючі їх політичні сили так не вважають.
Неконкретні формулювання Закону розширяють простір для довільно-го їх тлумачення, вибіркового застосування його норм щодо депутатів, які насправді чи в думках не погоджуються з "генеральною лінією" партії.
Справжня мета Закону окреслюється, якщо прочитати його прикінцеві положення, в яких формулюється: "Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування і його дія поширюється на депутатів місцевих рад (крім де-путатів сільських, селищних рад), обраних 26 березня 2006 року відповідно до Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Рес-публіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 06.04.2004 року №1667-IV". Керівництву політичних партій надто хочеться відрахувати з числа депутатів місцевих рад тих із них, які вже від березня 2006 р. залишили відповідні фракції. При цьому, природно, не буде врахову-ватися нестійкість ідеологічної бази та політичної лінії самої партії.
Перетасування депутатського корпусу, фактична зміна результатів місцевих виборів стане ще одним політичним феноменом України, що віддалятиме її і від демократії, і від європейських цінностей конституці-оналізму. Результатом цього Закону стане ситуація, коли чотири-пять керів-ників політичних партій (блоків) уже після виборів будуть визначати і змі-нювати персональний склад депутатів місцевих рад. З демократією західного зразка така ситуація немає і не може мати нічого спільного. Ускладнює про-блему те, що ймовірне "президентське вето" на цей закон ще більш ймовірно буде подолане парламентом.
Депутатів місцевої ради можливо врятує норма Конституції України, котра встановила, що "Закони та інші нормативно-правові акти не мають зво-ротної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують від-повідальність особи" (ст.58). Але це станеться лише при умові, що сама Кон-ституція України та механізми її захисту стане стримуючим фактором для все більш агресивних політичних сил, переважна більшість яких за своєю внутрішньою організацією є недемократичними структурами з непрозорим фінансуванням.

Лемак Василь Васильович,
доктор юридичних наук, професор
(Ужгородський національний університет)

 

14 січня 2007р.