Проект Закону про Кабмін: перші неофіційні враження

Уже первинний аналіз схваленого Верховною Радою України 21 грудня 2006 р. проекту Закону України "Про Кабінет Міністрів України" засвідчує закономірність, відкриту давно – кожна владна структура прагне розширити свої повноваження за рахунок інших. Створення закону, закріплення "роз-ширення" повноважень саме в ньому – найкращий спосіб у цій справі, бо у такому разі "розширення" виглядає легально. Інколи, правда, творці закону забувають про головне, що обмежує їх творчість – конституційні рамки.
Читач напевно уже чув, що Закону про Уряд в Україні не прийнято за роки незалежності. Уряду не легше від того, що не прийняті також Закони про Президента України, про Верховну Раду України, про міністерства і ві-домства та чимало інших у сфері вищої державної влади. У це важко повіри-ти, але справді статус Уряду великої європейської держави, якою за територі-єю і населенням є Україна, на сьогодні визначається кількома нормами Кон-ституції Україні.
Спеціальний закон потрібен і самому Уряду, і всій конституційній сис-темі влади. Проект закон може отримати різну оцінку політологів, його мож-на оцінювати за різними методиками. Проте суспільство має визнати головне – закон прийнятний, лише якщо він насамперед конституційний, тобто своїм змістом не протирічить Конституції України, котра "має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Кон-ституції України і повинні відповідати їй" (частина друга ст.8). Якщо закон є неконституційним, він у принципі не є ні ефективним, ні хорошим, ні доб-рим, ні поганим. Він не має права на існування взагалі.
Трохи теорії. Якщо закон врегульовує питання, котре вже врегульоване Конституцією, він не може суперечити її відповідним нормам, якщо ж торка-ється питань, які конституційно є неврегульованими, все рівно Закон повинен засновуватися на нормах, принципах і навіть термінології Конституції.
З цієї точки зору й проаналізуємо проект Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі – проект). І побачимо дві основні його проблеми. Але давайте все по-порядку.
1.Порушення Конституції України
Перше – розширення статусу Прем’єр-міністра. Згідно положень ст.45 проекту Прем’єр-міністр наділений доволі обширними повноваження-ми. Наприклад, він "керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує діяльність Кабінету Міністрів України на забезпечення проведення внутрі-шньої і зовнішньої політики держави, виконання Програми діяльності Кабі-нету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та здійснення інших повноважень, покладених на Кабінет Міністрів України" (пункт 1 ст.45 проекту).
Не хочемо кепкувати над юридичною технікою вказаних формулю-вань, відзначимо лише, що вони не зовсім точно відповідають конституцій-ним нормам, які визначають статус Прем’єр-міністра. Конкретизуємо: з наве-деного положення проекту випливає, що Прем’єр-міністр спрямовує діяль-ність Уряду з усіх питань конституційних повноважень останнього. Тобто, саме керівник Уряду, як можна зрозуміти, визначає основні напрями (пріори-тети) і відповідно спрямовує діяльність Уряду.
Проте чинна Конституція містить інший підхід у цьому питанні. Чита-ємо частину п’яту її ст.114: "Прем’єр-міністр України керує роботою Кабіне-ту Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабі-нету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України". Вловити роз-біжність нескладно й нефахівцю. Проект передбачає, що прем’єр спрямовує Уряд як на виконання Програми діяльності, так і на здійснення інших повно-важень, котрі якби і не пов’язані з Програмою. Конституція ж передбачає, що прем’єр керує роботою Уряду, але спрямовує її лише на виконання Програми діяльності Уряду, схваленої парламентом. Саме парламент, схвалюючи Програму для Уряду, визначає пріоритети для його діяльності. Підкрес-лимо: парламент, а не самостійно Прем’єр-міністр.
Є ще одна проблема з передбаченими у проекті широкими повнова-женнями Прем’єр-міністра, особливо тими, які не пов’язані з його керівницт-вом роботою Уряду. Справа у тому, що Конституція України не передба-чає можливості на рівні закону "розширення" статусу Прем’єр-міністра, перетворення його з керівника Уряду як колегіального державного ор-гану на окремий орган державної влади. Для Уряду в цілому передбачає, а для прем’єра – ні. І воно звичайно бажання стати "німецьким канцлером" (який є не просто керівником уряду) є, і можливо це було би і доцільно для України, але це було би неконституційно. Тому підтримати таке перевтілення не можемо.
Друге – підправлення конституційної процедури формування Уря-ду. Конституція України визначила процедуру формування Уряду. Проект пробує "підправити" її. На думку авторів проекту, щоб "удосконалити" цю процедуру, вони включили до пункту 3 ст.9 проекту положення, що в разі не-внесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатур на посади Міністра оборони України чи Міністра закордонних справ України у строк 15 днів (до речі, строк також не передбачений Конституцією), то "по-дання про призначення на відповідні посади вносить до Верховної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України".
Розшифруємо для пересічного громадянина. Конституція передбачає 15-денний строк для внесення Президентом до Верховної Ради України кан-дидатури Прем’єр-міністра (з моменту отримання пропозиції), а от для двох інших кандидатур на посади міністрів, які глава держави подає до парламен-ту самостійно, такого строку у новій редакції Конституції не було передбаче-но. Можливо – забули. Щоб виправити помилку, кажучи просто, автори про-екту включили звичайним законом до конституційної процедури формування Уряду кілька нових правил (процедур, строків), але головне – коаліція наді-лила сама себе додатковим повноваженням щодо подання про призначення двох міністрів, відібравши його у Президента, що звичайно же порушує Кон-ституцію України. Придумана авторами проекту схема взагалі "оригінальна" для конституційного будівництва – коаліція (парламентська більшість) подає на призначення кандидатури до Верховної Ради України (відкриємо таємни-цю – це та сама парламентська більшість). Таке справді треба придумати.
Якщо говорити й далі про процедуру формування Уряду, то односто-ронній характер проекту проявляється ще й тому, що він передбачає можли-вість для Верховної Ради України відхилення кандидатур, поданих до неї для призначення (якщо логіка зберігається у проекті, хоч про це прямо не сказа-но) Президентом України (пункт 7 ст.9). Разом із тим, такого права проект не надає Президенту щодо поданої йому пропозиції щодо кандидатури Прем’єр-міністра для внесення до парламенту.
Третє – підправлення конституційної процедури звільнення членів Уряду. У ст.19 проекту вказуються підстави припинення парламентом пов-новажень членів Уряду, серед яких називається й положення "у разі звіль-нення з посади за поданням Прем’єр-міністра України", при цьому не ро-биться винятку для двох членів Уряду, які не можуть бути призначені без участі Президента, якщо читати не проект аналізованого Закону, а саму Кон-ституцію. Чи може Прем’єр-міністр вносити подання на припинення повно-важень двох міністрів, подання на призначення яких він не вносить? Ми пе-реконані, що ні. Але автори проекту, якщо врахувати уже вищесказане про "нові процедури" створення Кабінету Міністрів України, вибудували свою логіку. Неконституційну логіку.
Четверте – підправлення конституційної процедури формування складу місцевих державних адміністрацій. Всупереч Конституції України у проекті сформульовані повноваження Уряду у відносинах із місцевими державними адміністраціями.
По-перше, частина друга пункту 2 ст.25 проекту передбачає, що Уряд "погоджує кандидатури заступників голів місцевих державних адміністрацій, які здійснюють свої повноваження у сферах, що належать до відання Кабіне-ту Міністрів України". Звертаємо увагу, йдеться не про конституційні повно-важення Уряду, а про якісь "сфери відання", що наводить на думку про на-магання цього органу брати участь в "узгодженні" призначення всіх заступ-ників голів місцевих державних адміністрацій. Але це не відповідає консти-туційній процедурі формування складу місцевих державних адміністрацій, котра чітко прописана – "Склад місцевих державних адміністрацій форму-ють голови місцевих державних адміністрацій" (частина третя ст.118 Кон-ституції України). Висновок: коаліція знову "удосконалила" конституційну процедуру.
По-друге, пункт 9 ст.25 проекту встановлює: "Кабінет Міністрів Украї-ни може скасовувати акти місцевих державних адміністрацій повністю чи в окремих частинах". Знову таки, якби це питання не було врегульованим Кон-ституцією, воно носило би дискусійний характер. Але воно все таки врегу-льоване Конституцією, котра встановила: "Рішення голів місцевих держав-них адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим ак-там законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня" (частина восьма ст.118 Конституції України). Про Уряд там не йдеть-ся.
П’яте – Уряд звільнився від обов’язковості для нього указів Прези-дента України і постанов Верховної Ради України. Автори проекту хитро сформулювали пункт 1 ст.53 (з назвою "Акти Кабінету Міністрів України"), в якому передбачили: "Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов’яз-кові для виконання" (підкреслення наше – автор). "Хитрість" полягає у тому, що у проекті серед переліку нормативно-правових актів, "на основі та на ви-конання яких" Уряд видає свої акти, випущено укази Президента України. Звичайно же така постановка ставить Уряд урівень із Президентом в аспекті правотворчої діяльності. Проте така постановка цілковито не відповідає нор-мам Конституції. Основний закон передбачає, що у своїй діяльності Кабінет Міністрів керується не лише Конституцією і законами України, а й також "указами Президента і постановами Верховної Ради України" (частина третя ст.113 Конституції України). Це, природно, стосується і правотворчої діяль-ності Уряду. У іншій нормі Конституції, котра визначає повноваження Уря-ду, також сказано, що Кабінет Міністрів України забезпечує виконання не лише законів, а й актів Президента (пункт 1 ст.116).
Можна стверджувати, що через спеціальний закон вищий орган вико-навчої влади мало не позбувся обов’язковості для себе постанов парламенту (котрий погодився з цим, схваливши проект) і указів Президента (який оче-видно не погодиться з цим), тобто державних органів, перед якими Уряд є відповідальним, якщо читати Конституцію. І хоча у іншому місці проекту (п.1 ст.27) обов’язковість указів Президента все ж визнається для діяльності Уряду в цілому, симптоматично, що це зроблено не у спеціальній нормі про-екту, що регулює питання правотворчої діяльності Кабінету Міністрів Украї-ни.
2. Що іншого цікавого в документі?
Не врегульовані відносини Уряду з Президентом України. Поло-ження ст.27 проекту, які покликані врегулювати відносини Уряду з Президе-нтом, фактично зведені до одного – впорядкування процедури здійснення контрасигнації актів Президента у чотирьох випадках, передбачених Основ-ним законом, що само по собі є важливим. Все інше – за межами уваги авто-рів проекту. Те, чого у законі немає, зрозуміло, не може бути неконституцій-ним, але сама відсутність таких норм виглядає принаймні дивно. Яке в тако-му разі призначення проекту?!
Не врегульовані відносини Уряду з РНБО, в тому числі щодо коор-динації і контролю з боку РНБО. Положення ст.29 проекту передбачає, що Уряд "взаємодіє з Радою національної безпеки і оборони України", так само як і з "Секретаріатом Президента України, консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, що утворюються Президентом України". Щодо сформульованої "взаємодії" Уряду з Секретаріатом Прези-дента у нас зауважень немає, але щодо таких же відносин Уряду і РНБО є се-рйозні сумніви у наведеному підході. Знову ми повинні нагадати Конститу-цію України, де вказано, що саме РНБО "координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони" (частина сьома ст.107 Конституції України). Так як Уряд не буде заперечувати, що є органом виконавчої влади (хоч і "вищим"), він виступає об’єктом координа-ції і контролю з боку цього державного органу. Нам це також не подобається, але так формулює Конституції України. А Закон Про Кабмін, за логікою, по-винен був би передбачити способи координації та контролю, здійснювані над Урядом з боку РНБО та їх межі. Але схоже авторів проекту ці межі не цікав-лять.
Здійснення виконавчої влади через інші органи. Новий феномен пе-редбачений положеннями ст.1 проекту, пункт 2 якої визначає: "Кабінет Міні-стрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Респуб-ліки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та конт-ролює діяльність цих органів". Проте Уряд згідно Конституції не зосереджує всієї повноти виконавчої влади, не є єдиним конституційним носієм виконав-чої влади в Україні, а тому й не може здійснювати її через інші конституційні органи. Скажемо відверто, деякі інші органи виконавчої влади не є лише провідниками політики Уряду, вони мають власні конституційні повнова-ження, більше того, вони є відповідальними не лише перед Урядом, а й також перед Президентом України. Деякі ж органів, через які Уряд хоче здійснюва-ти виконавчу владу – як Рада міністрів АРК – взагалі не є відповідальними перед Урядом України.
Наведене дозволяє зробити деякі висновки.
Перше. Проект Закону України "Про Кабінет Міністрів України" свої-ми положеннями, які конфліктують з Конституцією, спрямований на розши-рення повноважень як самого Уряду, так і парламентської більшості.
Друге. Проект Закону не врегульовує питання взаємовідносин Уряду з іншими конституційними органами влади, такими як Президент України, РНБО тощо, тобто у цій частині не виконує свого соціального призначення, потребує доопрацювання.

УП

 

29 грудня 2006р.