ХТО В ДОМІ ХАЗЯЇН?!

1.Міф про зміну форми правління
Пересічний громадянин уже переконаний, що в Україні в ході конституційної реформи з 1 січня 2006 р. відбулася зміна форми правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку. Політологи солідарні з ним і майже одностайні в цьому питанні – справді, введена "парламентсько-президентська" республіка є, вона краща, демократичніша від попередньої моделі влади. Уряд став сильнішим, а Президент – слабкішим за своїми конституційними повноваженнями і це, мовляв, "крок до демократії". Це стало настільки аксіоматич-ним твердженням, що є побоювання про його закріплення у шкільних підручниках.
Політики дружно підтримують тезу про "послаблення" конституційних пози-цій глави держави, причому в усіх політичних таборах. Лідер одного з них Ю. Ти-мошенко (котра, правда, з самого початку була противником політичної реформи 2004 р.) першою стала висловлювати тезу, що мовляв "виборці голосували за одного Президента, а отримали іншого", маючи на увазі звуження його конституційних по-вноважень. Керівник Уряду В. Янукович у листопаді 2006 р., виступаючи в "Україн-ському домі" добродушно запропонував "співробітництво" Президенту України, ви-ражаючи позицію сильнішого або принаймні рівного за конституційними позиціями суб’єкта влади. Природно, Віктор Федорович висловив не лише свою приватну дум-ку. Оточення Прем’єр-міністра України записало йому до тексту виступу пропози-цію "співробітництва" главі держави, перед яким очолюваний ним орган взагалі то є "відповідальний", якщо читати Конституцію України (частина друга ст.113).
Парадокс, але правда – оточення Президента України також повірило у скро-мну роль Президента у державно-правовій системі України. Підтвердження цьому не лише кількатижнева пауза, вчинена Президентом у січні 2006 р. щодо офіційного визнання нової редакції Конституції, а й у позиції керівників Секретаріату Президе-нта України щодо питання доручень Президента та його Секретаріату членам Уря-ду. Вони, пам’ятається, заявили, що "не робили таких доручень після 1 січня 2006 р.".
Що говорити про політиків, ми побоюємося, що і Президент України повірив у вищенаведене твердження. Його погляд на нову модель влади проявився повністю у нещодавньому інтерв’ю українській службі Бі-Бі-Сі, котрій глава держави висло-вив стурбованість "узурпацією влади" з боку інституту Уряду.
Про це свідчить і його поведінка, зокрема інтенсивність і напрямки діяльності. Віктор Андрійович, скажемо відверто, веде себе як Президент у європейській моделі парламентсько-президентської республіки.
Уся проблема у тому, що в нинішній конституційній моделі влади України ми не бачимо європейської моделі парламентсько-президентської республіки. Крім того, ми не поділяємо тезу про істотне "посилення" Уряду і "послаблення" Прези-дента після 1 січня 2006 р. І спробуємо це довести. Давайте читати Конституцію і розбиратися з статусом Президента та Уряду послідовно і чесно.

2. Що Президент втратив у зв’язку з
проведенням конституційної реформи?
Якщо до реформи Президент призначав увесь склад Кабінету Міністрів, при цьому "згода" на призначення з боку парламенту вимагалася лише для Прем’єр-міністра, то зараз ситуація змінилася. Повноваження щодо формування Уряду біль-шою мірою перейшли до Верховної Ради (строк повноважень якої був збільшений з 4 до 5 років), котра "призначає за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призна-чає за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів Украї-ни…" (п.12 ст.85 Конституції України).
Отже, Президент України втратив повноваження довільно і без участі парла-менту формувати склад Уряду. Але плакатися з цього приводу не треба, бо такого повноваження не має (і не може мати в принципі) жоден президент у Європі (тут і далі не враховуємо Росію та Білорусь, котрі, враховуючи європотуги України, м’яко кажучи, не можуть бути зразком у конституційному будівництві). Навіть у президе-нтській республіці, якою є Сполучені Штати Америки, президент позбавлений тако-го повноваження і призначає міністрів "за порадою і за згодою Сенату".
Крім того, Президент України вже не вправі довільно "припиняти повнова-ження Прем’єр-міністра України та приймати рішення про його відставку". Це спра-вді є і від цього нікуди не дітися. Проте чи варто "пускати сльозу" з цього приводу?! Адже, знову таки, такого повноваження і так не має жоден президент у Європі.

3. Які повноваження залишилися в
Президента після 1 січня 2006 р.?
Їх умовно можна розділити на дві складові – повноваження, якими традиційно наділені президенти, і повноваження, які належать лише українському главі державі.
Насамперед, назвемо такі повноваження, якими Президент України володіє подібно своїм колегам – президентам європейських держав. Він є главою держави і виступає від її імені, звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачер-говими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, приймає рішення про визнання іноземних держав, призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іно-земних держав, є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, нагоро-джує державними нагородами, приймає рішення про прийняття до громадянства України, про надання притулку в Україні, здійснює помилування тощо.
Однак є ще й друга група повноважень, які не мають аналогів у статусі прези-дента в інших державах Європи. Саме вони роблять конституційний статус Прези-дента надзвичайно сильним.
Чи не є перебільшенням вищесказане? Ні, не є. Давайте разом читати Консти-туцію і закони України. Ми готові навести аргументи.
Аргумент перший. Почнемо з того, що згідно частини другої ст.102 Консти-туції України Президент України є гарантом не лише державного суверенітету, те-риторіальної цілісності (як у Франції), а й "додержання Конституції України". У європейських державах таким гарантом є виключно судова влада (як правило, кон-ституційний суд).
Що значить бути "гарантом додержання Конституції", стає зрозуміло, якщо врахувати перелік суб’єктів, які гіпотетично можуть порушити Конституцію України – це Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, тобто ті органи, повнова-ження яких визначені цією самою Конституцією. Наш нібито "слабкий" Президент, отже, визначений Основним законом як головний його охоронець, бо гарантувати означає "реально забезпечувати".
Настільки розширене формулювання позицій Президента як "гаранта" дозво-ляє йому вживати самостійних заходів щодо забезпечення "додержання Конституції України", самостійно при цьому визначати ознаки ситуації, в якій порушено (реаль-но чи ілюзорно) нормальне функціонування інститутів конституційної системи. Як-що у Франції для подібних дій, хоч і у вужчому діапазоні, Президенту необхідні "офіційна консультація з Прем’єр-Міністром, з головами палат, а також із Консти-туційною Радою" (ст.16 Конституції Французької Республіки), то для Президента України вони конституційно не передбачені і тому є зайвими.
Російський досвід засвідчує про широкі "приховані повноваження" Президен-та РФ, які випливають з його конституційної ролі "гаранта Конституції", їх розши-рення постановами Конституційного Суду РФ.
Резюме: Як "гарант додержання Конституції України" Президент наділений прерогативами вживати заходів щодо відновлення дії цієї самої Конституції. Чим більше фактів порушення Основного закону, тим більш широкий діапазон можли-вих дій Президента "на захист Конституції".
Аргумент другий. Згідно п.1 частини першої ст.106 Конституції України Президент "забезпечує… національну безпеку". У п. 17 частини першої тієї ж ст.106 повторно підкреслюється, що він "здійснює керівництво у сферах національної без-пеки та оборони держави".
Що таке "національна безпека"? Це – "захищеність життєво важливих інтере-сів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам". Подане визначення – не точка зору, а зміст положення ст. 1 Закону України "Про основи національної безпеки України" від 19 червня 2003 р. У світлі такого розуміння національної безпеки, важко сказати, що саме в Україні не належить до "життєво важливих інтересів" особи, суспільства і держави. Питання інфляції? Питання ціни на імпортовані нафтопродукти? Чи мож-ливо не є "життєво важливим інтересом" держави ефективна діяльність Уряду чи парламенту? Звичайно є. Вказані запитання не є гіпотетичними, якщо врахувати як саме вищеназваний Закон визначає "загрози національним інтересам і національній безпеці України".
За вирішення такого надзвичайно широкого (практично невизначеного) кола питань відповідає, отже, "слабкий" Президент України.
Аргумент третій. У п. 18 частини першої ст.106 Конституції України перед-бачено, що Президент України "очолює Раду національної безпеки і оборони Украї-ни" (далі РНБО). Що це за орган? РНБО є "координаційним органом з питань націо-нальної безпеки і оборони при Президентові України" (частина друга ст. 107 Кон-ституції України).
Про цей державний орган потрібно завважити кілька моментів:
а) РНБО (з додатком "при Президентові України") не є дорадчим (як подібний орган у Польщі) чи консультативним органом, вона є органом державної влади, кот-рий "координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національ-ної безпеки і оборони" (частина друга ст.107 Конституції України). Координувати та контролювати – це реальні владні повноваження, а не допоміжні. Виходячи із зако-нодавчого визначення обсягу "національної безпеки", усі органи виконавчої влади (від Кабінету Міністрів України до районної державної адміністрації), є підконтро-льними РНБО на чолі з Президентом практично з невизначеного кола питань;
б) склад РНБО формується Президентом, а за посадою до неї входять Прем’єр-міністр, ключові міністри (Міністр оборони України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України) і Голова Служби безпеки України. Голова Верховної Ради не входить, але може брати участь у її засіданнях. Інші чле-ни РНБО призначаються Президентом, причому кількісний склад РНБО не є визна-ченим у законі. Підкреслимо, якщо міністри у складі Уряду є солідарно відповідаль-ними перед Президентом і Верховною Радою, то як члени РНБО вони відповідальні, причому індивідуально, перед єдиним владним інститутом – Президентом України. Це стосується і Прем’єр-міністра.
Підсумуємо. Отже, "слабкий" глава держави очолює державний орган, до складу якого рядовим членом входить Прем’єр-міністр, а рішення цього органу вво-дяться в дію указами Президента.
Скажемо відверто і, можливо, відкриємо таємницю – в інших європейських державах подібного нашій РНБО органу у мирний час не існує і не може існувати взагалі, враховуючи конституційні ідеї демократії, розподілу влади, гласності її дія-льності.
Аргумент четвертий. Перед Президентом України є відповідальний Кабінет Міністрів України (частина друга ст.113 Конституції України). Норма, яка передба-чає це, сформульована у такий спосіб: "Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвіт-ний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією" (виділено нами – автор).
Може видатися, що наведена норма Основного закону передбачає тільки "від-повідальність" Уряду перед Президентом, з одного боку, а, з іншого боку, перед Верховною Радою Уряд не лише "відповідальний", а й також "підконтрольний і під-звітний". Проте відмінності умовні й відображають фаховий рівень розробників та-кої конституційної формули. Уряд не може бути перед парламентом окремо відпові-дальний і окремо підконтрольний, бо "відповідальність" (йдеться про політичну від-повідальність) у своєму змісті, зокрема, передбачає і підзвітність, і підконтроль-ність. Можна і далі кепкувати над цією формулою, наприклад, запитати: чи може бути підконтрольність органу без підзвітності йому ж?! Але не будемо. Тим більше, що хотіли тут підкреслити інше – у жодній європейській державі уряд не є відпові-дальний перед президентом. Навіть у Франції, де конституційні позиції президента найсильніші в Західній Європі. "Підконтрольність" і "підзвітність" Уряду перед Президентом випливає також із інших повноважень глави держави, зокрема його права "зупинення" актів Уряду чи подання до парламенту пропозиції про розгляд ним питання щодо відповідальності Уряду.
Резюме: Кабінет Міністрів України відповідальний перед "слабким" Президе-нтом, чого немає у будь-якій змішаній чи парламентській республіці на європейсь-кому контингенті.
Аргумент п’ятий. Слід звернути увагу на правові акти, які видаються Прези-дентом України. Згідно частини третьої ст.106 "Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’яз-ковими до виконання на території України". Звертає увагу на себе те, що акти глави державі є обов’язковими до виконання на території України без зазначення суб’єктів, кому вони адресовані. Це означає їх обов’язковість для усіх учасників суспільних відносин, в тому числі для Уряду. Щоби саме в Уряду сумнівів не виникало з цього приводу, то частина третя ст.113 Конституції чітко встановила: "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а та-кож указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийня-тими відповідно до Конституції та законів України" (виділено нами – автор). Отже, Кабінет Міністрів України керується у своїй діяльності указами Президента, тобто правовими актами, які видаються "слабким" главою держави. Якщо указ Президента України є обов’язковим для Уряду, то очевидно глава держави вправі через укази спрямовувати діяльність "вищого органу виконавчої влади", яким у нас Конституція чомусь називає Уряд. Для нас це стало вже традиційним, але в Європі такої моделі стосунків президента і уряду не спостерігається.
Можна і по-інакшому сформулювати цю проблему. З наведеного випливає - укази глави держави мають вищу юридичну силу порівняно з юридичною силою ак-тів Уряду, бо вони є обов’язковими і для правотворчої діяльності Кабінету Міністрів України. У такій ситуації складно вважати український уряд головним центром при-йняття рішень у державі, як це прийнято у будь-якій європейській країні. У нас та-ким головним центром є все той же "слабкий" Президент.
Аргумент шостий. Для тих хто, все ще не повірив "хто в домі хазяїн" (під до-мом мається на увазі Україна), відзначимо, що Президент України згідно Конститу-ції "зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Кон-ституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх кон-ституційності" (п. 15 частини першої ст.106 Конституції України). Не будемо знову повторювати, що жоден європейський президент такого права не має, бо читач і так уже здогадався.
Допитливий читач, тим не менш, завважить, що Президент лише "зупиняє", а не "скасовує" акти Уряди для їх направлення до Конституційного Суду. Так і є, але якщо врахувати строк конституційного провадження у Конституційному суді для конституційного подання (не перевищує трьох місяців), то стане зрозумілою дієвість цього повноваження.
Резюме: "слабкий" Президент України, отже, не лише видає укази, котрі обо-в’язкові для Уряду, а й запросто може зупинити будь-яку постанову Кабінету Мініс-трів України для її реальної чи уявної перевірки на предмет конституційності.
Аргумент сьомий. У Європі уряди ведуть активну законопроектну роботу, бо серйозну суспільну проблему неможливо розв’язати на підзаконному рівні за допо-могою підзаконних актів. З цією метою уряд, як основний укладач проектів законів, користується привілеєм визначати законопроекти позачерговими для їх своєчасного розгляду і прийняття парламентом. Такою є європейська практика.
В Україні все інакше. Читаємо знову нашу Конституцію: "Законопроекти, ви-значені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово" (частина друга ст.93). Коротке резюме: парламент України позачергово розглядає законопроекти, невідкладність яких визначає лише наш "сла-бкий" Президент. А як же Уряд? Він може подати нагальний законопроект через Президента, якщо він, правда, не буде заперечувати.
Аргумент восьмий. Президент має особливі стосунки з судовою владою. Він наділений конституційним повноваженням "утворювати суди у визначеному зако-ном порядку" (п. 21 частини першої ст.106 Конституції). Якщо хто-небудь вважає, що закон значно обмежує Президента у цьому плані, то жорстоко помиляється. Згі-дно ст.20 Закону України "Про судоустрій" Президент не лише "утворює", а й також "ліквідовує" суди загальної юрисдикції. Хоча це робиться "за поданням Міністра юстиції України", у будь-якому разі суди не утворюються і не ліквідовуються без глави держави. Зате вже без Міністра юстиції Президент здійснює перше призна-чення суддів на посаду строком на п’ять років, він же переводить їх з одного суду до іншого, він же визначає їх кількість у судах, він же призначає голів судів (крім голо-ви Верховного Суду) та їх заступників, він же звільняє їх з адміністративних посад, він же присвоює військові звання суддям військових судів… Перелік можна продо-вжувати.
Не те, що в Європі, а й навіть у США, де функціонує жорстка президентська республіка, глава держави не утворює і не ліквідовує суди (таке повноваження на-лежить Конгресу). А "слабкий" Президент в Україні такі повноваження має.
Аргумент дев’ятий. Президент України наділений повноваженням щодо про-голошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (п. 7 частини першої ст.106 Конституції України). У США, як відомо, інститут референдуму вза-галі конституційно не передбачений, у Європі він присутній, проте, наприклад, у тій же Франції президент призначає референдуми тільки за поданням обох палат парла-менту або уряду (ст.11 Конституції Французької Республіки).
В Україні "слабкий" Президент проголошує референдум самостійно, без учас-ті парламенту, що саме по собі може виступати ефективним знаряддям противаги парламентській більшості і Уряду, сформованого нею.
Аргумент десятий. Президент України призначає на посаду і звільняє з поса-ди голів місцевих державних адміністрацій, хоч і "за поданням Кабінету Міністрів України". Так звані "губернатори" призначаються і звільняються саме указом Пре-зидента України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів Укра-їни. Але з цих двох державних органів лише Президент вправі скасувати рішення "губернаторів", якщо вони протирічать актам законодавства України. Саме Прези-дент самостійно приймає рішення про звільнення голови місцевої державної адміні-страції в разі висловлення йому недовіри відповідною місцевою радою.
З іншого боку, місцеві державні адміністрації на відповідній території забез-печують виконання, у першу чергу – Конституції і законів України, у другу чергу – актів Президента, у третю чергу – актів Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади (п. 1 ст.119 Конституції України). Якщо указ Президента України спрямовує місцеву державну адміністрацію на розв’язання певної пріоритетної про-блеми, а Постанова Уряду – на іншу, у місцевих керівників не буде сумніву, яким саме правовим актом керуватися. Така модель дозволяє "слабкому" Президенту здійснювати управління державою через голів обласних і районних державних ад-міністрацій за мінімальної участі Уряду.
Резюме: на відміну від будь-якої європейської держави, Президент України призначає і звільняє відповідальних йому керівників не лише обласних, а й район-них державних адміністрацій, саме в яких і сконцентровані виконавчо-розпорядчі повноваження на відповідних територіях.
Можна наводити й інші аргументи. З 1 січня 2006 р. Президент України отри-мав право розпуску парламенту у трьох визначених Конституцією України випадках – це класична ознака парламентаризму (парламентської чи змішаної республіки). Проте, нетиповим тут виступає інше – таке повноваження глави держави в Україні є дискреційним (таким що здійснюється самостійно і за його власною ініціативою, бо "консультації" ні до чого не зобов’язують) і, наприклад, Уряд України не може на нього вплинути. Це означає, що Президент самостійно визначатиме ознаки парла-ментської кризи як підставу для розпуску законодавчого органу.
Крім того, одна із підстав для дострокового припинення повноваження Верхо-вної Ради України – "протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України" – може бути перефразована у такий спосіб: якщо Президент вчасно не подасть до парламен-ту кандидатури Міністра оборони і Міністра закордонних справ, то у нього виникає повноваження розпуску парламенту. І це не жарт, бо якщо для подання ним канди-датури Прем’єр-міністра Конституцією встановлюється 15-денний строк, то для вне-сення до парламенту двох інших названих кандидатур такого строку не встановлено. І тоді лише від волі глави держави залежить завершеність формування "персональ-ного складу Кабінету Міністрів України".

4. Наскільки "сильний" Кабінет Міністрів
України з 1 січня 2006 р.?
Зі статусом Уряду, котрий конституційно в Україні, немов у насмішку, визна-чається як "вищий орган у системі органів виконавчої влади" (частина перша ст.113 Конституції України), також слід розібратися спокійно і скрупульозно.
Розпочати слід із аналізу першого конституційного повноваження Уряду, кот-ре передбачає, що він "забезпечує державний суверенітет і економічну самостій-ність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України" (п. 1 ст.116 Конституції України). Кабінет Міністрів України, отже, здійснює внутрішню і зовнішню політи-ку держави, забезпечуючи виконання при цьому не лише законів, а й актів Президе-нта України.
Не слід забувати і того, що, по суті, згідно Конституції України Президент є "гарантом" або "здійснює керівництво" у тій управлінській сфері і в тих питаннях, які Уряд практично "забезпечує" або "вживає заходів". Це стосується і державного суверенітету, і національної безпеки, і оборони, і додержання прав і свобод грома-дян, і зовнішньополітичної діяльності держави.
У іншому за конституційним статусом Уряд України є схожим на статус ана-логічних органів в інших європейських країнах, зокрема щодо здійснення програм соціально-економічного розвитку чи щодо виконання Державного бюджету.
Але це на перший погляд, якщо не брати до уваги вже перераховане вище, а саме: а) Уряд є відповідальним перед Президентом; б) для нього є обов’язковими акти Президенти; в) Уряд забезпечує виконання актів Президента; г) Президент зу-пиняє дію актів Уряду; д) Уряд не наділений ефективними можливостями впливу на інші органи у системі виконавчої влади, бо саме Президент узгоджує кандидатуру голови Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, скасовує рішення цього орга-ну, призначає і звільняє голів місцевих державних адміністрацій, скасовує їх рішен-ня тощо.
Давайте ще раз порівняємо статус Уряду України з статусом Уряду у президе-нтсько-парламентській республіці, якою є Франція. У цій країні Уряд "визначає і проводить політику Нації", "розпоряджається адміністрацією і збройними силами", і "несе відповідальність перед Парламентом" (ст.20 Конституції Французької Рес-публіки). В Україні Кабінет Міністрів, крім того, що відповідальний перед Президе-нтом, не визначає політики Нації та не розпоряджається ні адміністрацією, ні зброй-ними силами.
У Польщі, котра насправді є парламентсько-президентською республікою, Уряд має істотно сильніші конституційні позиції ніж в Україні. Згідно ст.146 Кон-ституції Польської Республіки "до відання Уряду належать питання політики дер-жави, які не закріплені за іншими державними органами і органами територіального самоврядування". Це означає, що Уряду в цій країні належать усі повноваження, які не закріплені за іншими конституційними органами. В Україні ж підхід зовсім ін-ший.
Останнім часом громадськість звернула увагу на інститут контрасигнації (скріплення підписом Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання) указів Президента України. Можливо, саме цей інститут дозволяє Уряду пов’язувати указотворчість глави держави? Знову розчарування.
Скріплення підписом членів Уряду згідно частини четвертої ст.106 Конститу-ції України потребують укази Президента з чотирьох питань: 1) призначення та зві-льнення глав дипломатичних представництв; 2) очолення РНБО; 3) прийняття у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзви-чайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей Украї-ни зонами надзвичайної екологічної ситуації; 4) утворення судів.
Якщо у Франції, за деякими винятками, усі повноваження Президента здійс-нюються актами, які підлягають контрасигнації Прем’єр-міністром і відповідним міністром (ст.19 Конституції Французької Республіки), то в Україні лише чотири конституційні повноваження Президента з тридцяти одного потребують контрасиг-нації. Чи істотно впливає цей інститут на концентрацію владних ресурсів у руках Президента? Ми сумніваємося в цьому.
Якщо хто-небудь вважає, що процедура контрасигнації обмежує повноважен-ня Президента у сфері національної безпеки, він помиляється. Якщо з повноваження "очолювання РНБО" (п. 18 ст.106 Конституції) указ Президента потребує контраси-гнації, то його ж указ щодо повноваження "здійснення керівництва у сферах націо-нальної безпеки і оборони" (п.17 ст.106 Конституції України) контрасигнації вже не потребує.
Якщо інший хто-небудь вважає, що інститут контрасигнації обмежує повно-важення Президента у сфері зовнішньої політики, то він також помиляється. Якщо для указу Президента про призначення дипломатичного представника необхідне "скріплення підписом", то для указу на здійснення повноваження "керівництво зов-нішньополітичною діяльністю держави" (п.3 ст.106 Конституції України) віза Пре-м’єр-міністра не вимагається.
Чому настільки слабкі конституційні позиції Кабінету Міністрів України - за-питання до авторів нинішньої редакції Конституції.

5. Який конституційний статус
Прем’єр-Міністра України?
Окремо хочеться відзначити конституційний статус Прем’єр-міністра Украї-ни. Частина п’ята ст.114 Конституції визначає, що він "керує роботою Кабінету Мі-ністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України", а частина друга ст. 117 встановлює підписання ним актів Уряду. Інших конституційних функцій наш прем’єр не має. До речі, ст.114 Конституції якраз і викладена у новій редакції в ході реформи. Підкрес-лимо, що Прем’єр-Міністр керує роботою Уряду, спрямовуючи на виконання Про-грами його діяльності, схваленої парламентом. Виникає запитання: а як керувати роботою Уряду, якщо не є на що її спрямовувати?! Маємо на увазі ситуацію, коли відсутня програма діяльності Уряду, схвалена парламентом. Ми припускаємо, що цілі діяльності Уряду України в такому разі визначає Прем’єр-міністр. Ми не кепку-ємо, ми серйозно ставимо запитання: якою нормою Конституції передбачено повно-важення Прем’єр-Міністра визначати основні напрямки діяльності Уряду? Жодною. У російській конституції, наприклад, воно у ст.113 визначено дуже чітко. А у нас – ні.
Чому такий низький статус керівника Уряду України? Це питання знову слід адресувати авторам вищезазначених конституційних положень. Тим більше, нас щиро дивує прихильність Віктора Федоровича до нинішньої редакції Конституції.
Прем’єр-міністр України не лише конституційно "принижений" у порівнянні з французьким прем’єром, котрий "забезпечує виконання законів", при дотриманні деяких умов "здійснює регламентарні повноваження і призначає на цивільні і війсь-кові посади", "заміщає у випадку необхідності Президента" та "несе відповідаль-ність за національну оборону" (ст.21 Конституції Французької Республіки). Україн-ський прем’єр, як це не дивно, особисто не несе відповідальність за жодне питання та не призначає нікого ні на цивільні, ні на військові посади, і тим більше не заміщає Президента у жодному випадку.
У це важко повірити, але Прем’єр-міністр України навіть не вправі виступати від імені Уряду, представляти його перед іншими державними органами всередині держави чи за її межами. Ми жалкуємо з цього приводу, але справді Конституція цього не передбачає. Наприклад, Голова Верховної Ради згідно п.4 частини другої ст.88 Конституції України "представляє Верховну Раду України у зносинах з інши-ми органами державної влади України та органами влади інших держав", а для Прем’єр-міністра України, повторимося, цього не передбачено.
Автору цих рядків закинуть: не треба вже надто формалізувати, бо мовляв, це ж природно, що Прем’єр-міністр, керуючи Урядом, буде виступати від його імені та буде здійснювати деякі його повноваження безпосередньо. Але така постановка пи-тання буде означати, що Уряд делегуватиме свої конституційні повноваження Прем’єр-Міністру. Ми не сприймаємо такий підхід, бо є одна "дрібниця" – Консти-туція України цього не лише не передбачає, а й прямо забороняє, встановивши у ча-стині другій ст.19, що органи державної влади, їх посадові особи "зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами". Тому ми залишаємося на позиції, з якої випливає: конституційні пов-новаження Уряду як інституту в жодній мірі не належать особисто його керівнику як службовій особі.
Якщо і тут робити коротке резюме, то підкреслимо: Прем’єр-міністр Украї-ни не є конституційним органом влади, на відміну від більшості прем’єрів у євро-пейських країнах, та, крім керівництва Урядом, не наділений самостійними консти-туційними повноваженнями, він є лише керівником (керівним органом) Кабінету Міністрів України як колегіального органу.
Що це значить для Прем’єр-Міністра? Це означає, що доручення, наприклад, керівнику місцевої державної адміністрації дає не він, а на своєму засіданні Уряд, якому насправді "губернатор" і є відповідальний. Це означає, що політичні заяви прем’єр робить лише після їх схвалення на засіданні Уряду. Це означає, що він оприлюднює позицію Уряду, але не довільно формулює свою власну.

6. Висновки
В Україні 1 січня 2006 р. не відбулося переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки з двох причин.
По-перше, в Україні не було президентсько-парламентської республіки. Кон-ституція 1996 р. у старій редакції не передбачала її. Це була нетипова форма прав-ління з концентрацією влади у руках Президента, ступінь якої був несумісним із єв-ропейським конституціоналізмом. Саме на її основі сформувався авторитарний ре-жим Л. Кучми. По-друге, з 1 січня 2006 р. в Україні не було введено парламентсько-президентської республіки, бо конституційна реформа встановила форму прав-ління, в якій Президент і надалі наділений безпрецедентно широкими консти-туційними повноваженнями, а Уряд, який уже опирається на парламентську більшість, попри нові сенсорні відчуття, не має достатніх конституційних ва-желів, притаманних урядам європейських держав. Він насправді не є "вищим ор-ганом у системі органів виконавчої влади", як це формулює Конституція України. За своїми основними ознаками сучасна форма правління в Україні, істотно відріз-няючись від парламентсько-президентських республік у Європі, і надалі має специ-фічний нетиповий характер.
Тому, як видається, у новій повноцінній конституційній реформі (прийн-яття нової конституції або її нової редакції), котра створила би демократичну і ефективну модель влади, зацікавлений глава держави, який не причетний до створення існуючої моделі влади та є морально відповідальним за інституцій-но-правове відновлення демократії в Україні. У цьому ж має бути зацікавлена і парламентсько-урядова коаліція, котра на сьогодні позбавлена ефективних ін-струментів реалізації своїх програмних ідей. Врешті, у новій конституції заці-кавлена країна, бо існуюча форма правління дискредитує її, протиставляє всьому тому, що виробив європейський конституціоналізм впродовж останніх століть.

14 грудня 2006 р.
Василь Лемак, доктор юридичних наук, професор
(Ужгородський національний університет)

 

29 грудня 2006р.